Le 15 août 1992, Etienne Tshisekedi est élu Premier ministre par la Conférence nationale souveraine (CNS).
Par Bojana Coulibaly & Didier Kalisa Rutembesa
*Version originale en anglais publiée dans The Pan African Review
Depuis la fin de la période coloniale, la République démocratique du Congo a recouru de manière répétée au dialogue national comme moyen de faire face aux crises politiques, aux rébellions armées et aux tensions sociales. Les observateurs politiques ont identifié plus d’une vingtaine d’initiatives de ce type, organisées avant ou après l’indépendance, avec pour objectif déclaré de restaurer la paix et de reconstruire les institutions nationales. Cependant, la plupart de ces dialogues n’ont pas atteint leurs objectifs fondamentaux.
Le problème ne réside donc pas dans l’absence de dialogue, mais dans la manière dont celui-ci a été conçu, organisé et mis en œuvre. En RDC, le dialogue national a souvent été moins un processus de réconciliation nationale qu’une négociation entre élites politiques pour l’accès au pouvoir. Il a également été fréquemment promu par des acteurs étrangers dont la préoccupation principale était la stabilité politique, plutôt que la transformation des conditions génératrices de conflits.
Les questions essentielles ne portent par conséquent pas uniquement sur les conclusions de ces dialogues, mais aussi sur l’identité des participants, des convocateurs et des exclus, ainsi que sur ce qui est advenu après la signature des accords.
Une histoire de réaffirmation d’arrangements politiques successifs
L’un des premiers exemples fut le Colloque général de Léopoldville en 1959. Cette réunion fut organisée au lendemain des manifestations de janvier 1959 qui avaient paralysé les institutions coloniales. Bien qu’elle ait rassemblé des dirigeants congolais, son objectif plus large était de calmer la population et de permettre à l’administration coloniale belge de continuer à gouverner dans des conditions plus soutenables. Cette rencontre ne représentait pas un processus national véritablement souverain. Son cadre restait déterminé par la puissance coloniale, qui cherchait à contrôler le rythme et l’orientation des mutations politiques.
La Conférence de Coquilhatville et le Conclave de Lovanium, tenus entre 1961 et 1962, furent organisés en réponse à la crise institutionnelle et aux rébellions qui suivirent l’indépendance. Ils contribuèrent à la formation d’un nouveau gouvernement dirigé par Cyrille Adoula, incluant des représentants de plusieurs tendances politiques rivales. Néanmoins, l’intégration d’acteurs politiques rivaux au sein du gouvernement ne résolut pas la crise nationale sous-jacente. Adoula fut incapable de parvenir à un accord durable avec la rébellion de Moïse Tshombe au Katanga, malgré la présence des Nations unies dans le pays. Sa proposition d’aménagement constitutionnel de type fédéral ne parvint pas non plus à susciter le consensus.
Ces réunions ont mis en évidence un schéma précoce qui deviendra familier par la suite : des acteurs politiques étaient rassemblés et se voyaient attribuer des postes, mais les causes structurelles du conflit demeuraient non résolues. Le résultat fut une redistribution temporaire du pouvoir plutôt qu’un règlement politique durable.
Le dialogue constitutionnel de Luluabourg en 1964 tenta d’établir un régime présidentiel fort censé éloigner davantage le pays du modèle colonial. Pour autant, l’adoption d’une nouvelle constitution n’apporta pas la stabilité politique. La rivalité entre les dirigeants nationaux, notamment Joseph Kasa-Vubu, Patrice Lumumba et Joseph-Désiré Mobutu, continua de structurer l’échiquier politique et empêcha la mise en œuvre effective des conclusions du dialogue. Dans le même temps, les rébellions au Katanga et dans le Kasaï démontrèrent que la seule réforme constitutionnelle ne pouvait résoudre des conflits ancrés dans l’exclusion, dans des visions rivales de l’État et dans le contrôle du territoire.
La question de la nationalité des Banyarwanda mis encore plus à nu ces tensions persistantes. Bien que la législation antérieure sur la nationalité eût reconnu certaines communautés banyarwanda comme citoyennes congolaises, le statut tant des transplantés, délocalisés par l’administration coloniale belge du Rwanda et du Burundi vers le Congo pour combler le manque de main-d’œuvre, notamment dans les plantations, que de ceux ayant fui le Rwanda à la suite de ladite « Révolution sociale » de 1959 demeurait contesté. Le processus constitutionnel s’est donc déroulé dans un contexte où la reconnaissance juridique de la nationalité ne s’était pas traduite par une acceptation sociale ou politique, renforçant des différends plus larges sur l’appartenance, la citoyenneté et l’accès aux institutions de l’État.
La crise du début des années 1990 suscita une autre série de consultations politiques. Les Concertations de N’Sele et du Palais de Marbre en 1991 émergèrent sous la pression croissante exercée sur le système de parti unique de Mobutu. Cette pression émanait de l’intérieur du pays, mais elle était aussi influencée par les évolutions internationales, en particulier la demande de la France de voir les gouvernements africains instaurer le multipartisme. Le célèbre discours dans lequel Mobutu déclara : « Excusez mon émotion », symbolisa la tentative du régime de présenter le changement politique comme un processus contrôlé et progressif.
La Conférence nationale souveraine (CNS), tenue entre 1991 et 1992, fut le dialogue national le plus ambitieux de l’histoire de la République démocratique du Congo. Réunissant environ 2 800 délégués, elle fut présidée par l’évêque catholique Laurent Monsengwo. La conférence mit en place un gouvernement de transition dirigé par Étienne Tshisekedi, alors la figure de proue de l’opposition. Toutefois, son inclusivité apparente masquait d’importantes formes d’exclusion. Les communautés banyarwanda, et plus particulièrement les groupes tutsi, dont les Banyamulenge, furent exclus des travaux. Cela reproduisait les litiges non résolus autour de la citoyenneté, de l’appartenance et de la représentation politique qui avaient déjà fragilisé les processus constitutionnels antérieurs. Leur exclusion a non seulement affaibli la légitimité de la conférence, mais a aussi contribué à la marginalisation politique et à l’insécurité qui ont plus tard alimenté la mobilisation armée dans l’est du Congo. S’il serait trop simpliste d’attribuer l’émergence de ces rébellions à la seule conférence, l’incapacité à traiter la question de la citoyenneté et de la représentation de ces communautés est devenue l’un des griefs invoqués lors de la formation et de la mobilisation ultérieures de mouvements tels que l’AFDL, le RCD, le CNDP et, plus tard, le M23. Malgré la relative ampleur de ses délibérations et la qualité de certaines de ses recommandations, la conférence fut finalement contrecarrée par Mobutu, qui résista à l’application des résolutions menaçant sa survie politique. L’incapacité à inclure l’ensemble des communautés touchées par la crise nationale a donc entretenu la persistance du conflit et contribué à ouvrir la voie aux futures rébellions dans l’est du pays.
L’échec de la Conférence nationale souveraine a été particulièrement révélateur en ce qu’il a montré les limites du dialogue en l’absence de mécanismes de contrainte. Une conférence peut produire des recommandations persuasives, mais si les autorités en place conservent la capacité de les ignorer ou de les entraver, le dialogue devient politiquement symbolique plutôt que structurellement transformateur.
Le Dialogue intercongolais, qui s’est déroulé de 1999 à 2003 à travers des rencontres à Lusaka, Addis-Abeba, Gaborone et Sun City, fut convoqué dans le contexte de la Deuxième guerre du Congo. Il a réuni le gouvernement, des mouvements rebelles, des partis d’opposition politique et des organisations de la société civile. Le processus a finalement abouti à un arrangement inédit de partage du pouvoir impliquant le président Joseph Kabila et quatre vice-présidents représentant différentes tendances politiques et militaires.
Cet arrangement a permis de créer un cadre pour mettre fin à la guerre, mais il a également révélé une autre faiblesse du modèle congolais de dialogue : les groupes armés ont été récompensés par des positions politiques, tandis que les causes profondes de la violence ont été insuffisamment traitées. L’accord n’a pas pleinement résolu les questions relatives à la réforme du secteur de la sécurité, à l’impunité, à l’implication militaire étrangère ou à l’économie politique des ressources naturelles. De surcroît, l’opposition s’est trouvée de plus en plus divisée une fois que ses dirigeants sont entrés au gouvernement et ont accédé aux charges de l’État.
Comment les acteurs extérieurs ont-ils influencé l’issue des dialogues ?
À travers ces différentes expériences, les dialogues nationaux ont généralement été façonnés par ceux qui jouissaient déjà d’une influence politique, militaire ou internationale. Durant la période coloniale, les Belges contrôlaient directement le cadre politique. Plus tard, l’influence de la Belgique, de la France, des Nations unies, des États voisins, des bailleurs de fonds internationaux, des Églises et d’autres acteurs étrangers est devenue plus prépondérante.
Néanmoins, le schéma colonial a persisté. Les acteurs externes soutiennent souvent le dialogue comme un moyen de contenir l’instabilité, tandis que les élites politiques l’utilisent pour négocier leur intégration au gouvernement. Le registre de la réconciliation et de la démocratie peut par conséquent masquer une compétition pour les ministères, les sièges parlementaires et d’autres formes de patronage politique.
Ceci explique pourquoi de nombreux dialogues ont ressemblé à des joutes de rhétorique politique plutôt qu’à de véritables processus de transformation sociale. Les participants s’expriment sur la démocratie, l’unité nationale, le constitutionnalisme et la paix, mais les négociations finales restent fréquemment axées sur les nominations et la répartition des ressources de l’État.
Les groupes exclus de ces processus revêtent une importance tout aussi fondamentale. Les citoyens ordinaires, les victimes de violences, les femmes, les jeunes, les communautés locales et de nombreuses organisations de la société civile n’ont souvent eu qu’une influence limitée sur l’ordre du jour. Même lorsque la société civile est invitée, la participation peut s’avérer hautement sélective. Les organisations qui remettent en cause les intérêts du gouvernement, des groupes armés ou des parrains étrangers risquent fort d’être écartées.
Pourquoi les dialogues échouent-ils ?
L’échec des dialogues nationaux en RDC depuis la période pré-indépendance s’explique par plusieurs facteurs récurrents. En premier lieu, beaucoup d’entre eux manquent d’une véritable appropriation nationale. Leurs ordres du jour sont fréquemment élaborés par des élites politiques ou des acteurs externes avant même que la population globale n’ait été consultée.
En deuxième lieu, les dialogues privilégient l’accommodation des élites au détriment de la réforme institutionnelle. Si le partage du pouvoir peut temporairement apaiser les tensions, il ne crée pas automatiquement des institutions redevables ni ne répond aux griefs des communautés exclues.
En troisième lieu, les causes profondes du conflit sont déplacées plutôt que confrontées. Celles-ci incluent la faiblesse des institutions étatiques, l’impunité pour les crimes graves, les litiges fonciers et de citoyenneté, l’ingérence étrangère, la corruption, la manipulation électorale, l’accès inégal aux ressources et l’absence de réformes significatives au sein des forces de sécurité.
En quatrième lieu, il existe rarement des mécanismes efficaces pour garantir l’exécution des accords. Une fois la crise immédiate résorbée, les acteurs puissants peuvent abandonner leurs engagements sans s’exposer à de graves conséquences.
Les appels actuels en faveur d’un nouveau dialogue national, portés par des groupes d’opposition et la société civile, doivent donc être évalués à l’aune de cet historique. L’enjeu central n’est pas de savoir si les acteurs congolais doivent se parler car le dialogue est indispensable. La question est de savoir si le processus sera véritablement inclusif, facilité de manière indépendante et adossé à un mécanisme de mise en œuvre clair.
Un dialogue crédible devrait établir un agenda ouvert, inclure des groupes traditionnellement marginalisés et s’attaquer aux causes structurelles de l’instabilité politique et sociale. Il nécessiterait également des garanties quant au respect de ses conclusions par toutes les parties prenantes. Sans de telles garanties, le processus risque de se réduire à un autre arrangement politique temporaire de distribution de postes.
Il existe également un risque majeur que le dialogue soit instrumentalisé comme une stratégie d’ajournement politique. Si son résultat principal consiste à retarder les élections, à émousser la pression de l’opposition ou à prolonger la survie politique du président Félix Tshisekedi sans traiter la crise de gouvernance, le dialogue ne fera que reproduire le même schéma que ses prédécesseurs.
L’histoire de la RDC démontre que le dialogue échoue lorsqu’il est abordé comme un événement ponctuel plutôt que comme un processus de transformation. Les réunions, les discours et les accords ne sauraient se substituer à la responsabilité institutionnelle. À moins que les futurs dialogues ne s’attaquent aux causes sous-jacentes de l’instabilité et ne lient les dirigeants politiques aux décisions prises, le pays continuera de glisser d’un dialogue à un autre sans jamais résoudre la crise qui en a rendu la tenue nécessaire.